نکات اصلی
دونالد ترامپ با معاف‌کردن گازوئیل روسیه از تحریم‌ها، از فشار بر مسکو می‌کاهد؛ اقدامی که هدف اعلام‌شده آن، حفظ حضور روسیه در مذاکرات است.
محموله‌ای از گازوئیل روسیه به‌سوی آمریکا در حرکت است، اما هنوز نه خریدار مشتاقی برای آن پیدا شده و نه بندری آماده پذیرش آن است. ابهام‌های حقوقی و موانع رعایت مقررات همچنان واردات گازوئیل روسیه را برای شرکت‌ها نامطلوب می‌کنند.
منافع اقتصادی این توافق محدود است؛ بااین‌حال، مسکو ممکن است از آن برای مطالبه دسترسی بیشتر به مجاری مالی و دارایی‌های مسدودشده استفاده کند.
واشنگتن ــ دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور آمریکا، مدت‌هاست که روسیه را موردی استثنایی می‌داند. او در مذاکرات با اغلب کشورهای خارجی، چه متحد و چه رقیب، از اعمال تعرفه‌های تنبیهی و دیگر اقدامات اقتصادی استفاده کرده یا به اجرای آن‌ها تهدید کرده است. ترامپ همچنان معتقد است این رویکرد موقعیت ایالات متحده را در مذاکرات تقویت می‌کند.
اما در قبال مسکو، ترامپ بارها با اعمال فشار اقتصادی مخالفت کرده و حتی کوشیده است مشوق‌هایی ارائه دهد که با قوانین موجود سازگار نیستند؛ رویکردی که شرکت‌ها را با معضل رعایت مقررات مواجه می‌کند.
رئیس‌جمهور آمریکا به دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری ایالات متحده (OFAC) دستور داد برای گازوئیل روسیه معافیت تحریمی صادر کند. او گفت نمی‌خواهد «کاری انجام دهد که از روی حماقت روسیه را از میز مذاکره دور کند». بااین‌حال، محموله‌ای که روز پنجشنبه روسیه را به مقصد آمریکا ترک کرد، هنوز خریدار مایل یا حتی بندری برای پذیرش خود پیدا نکرده است.
پس از این تصمیم، معافیتی از تحریم‌های مرتبط با روسیه ذیل قانون لیندزی گراهام صادر شد و تعرفه‌هایی نیز کنار گذاشته شدند که قرار بود واردکنندگان عمده انرژی روسیه را هدف قرار دهند. دولت ترامپ امروز همچنین تأیید کرده است که درخواست مسکو برای لغو تحریم‌های صندوق سرمایه‌گذاری مستقیم روسیه (RDIF) را بررسی می‌کند. کیریل دمیتریف، رئیس این صندوق، در حال معرفی آن به‌عنوان مجرایی برای پردازش تراکنش‌های مالی مربوط به محموله‌های گازوئیل است.
قیمت گازوئیل به بالاترین سطح تاریخی خود رسیده است؛ بنابراین، از نظر سیاسی برای ترامپ سودمند است که در آستانه انتخابات میان‌دوره‌ای اعلام کند مستقیماً و از طریق توافق با مسکو در حال رسیدگی به این مسئله است.
مشکل اینجاست که حجم گازوئیل روسی‌ای که احتمالاً به آمریکا خواهد رسید، تأثیر معناداری بر قیمت سوخت در جایگاه‌ها نخواهد گذاشت. این مشوق همچنین کسری بودجه روسیه را به‌طور چشمگیری کاهش نمی‌دهد.
در عوض، توافق گازوئیل ــ در کنار احتمال فروش دارایی‌های بین‌المللی شرکت بزرگ نفتی روسیه، لوک‌اویل، که تحت تحریم قرار دارد، و چند مشوق اقتصادی دیگر که برای کشاندن مسکو به میز مذاکره در دست بررسی‌اند ــ این تصور را تقویت می‌کند که در اجرای تحریم‌های روسیه می‌توان انعطاف بیشتری نشان داد. چنین فضایی برای مسکو سودمند است؛ کشوری که با تورم مهارنشدنی و کسری بودجه دست‌وپنجه نرم می‌کند.
با توجه به این شرایط، لازم است سازوکار اجرایی توافق را با جزئیات بیشتری بررسی کنیم.
آیا مجوز عمومی شماره ۱۳۵، واردات گازوئیل را قانونی می‌کند؟
معافیت تحریمی‌ای که دولت ترامپ در ۹ اکتبر صادر کرد و با نام «مجوز عمومی شماره ۱۳۵» (General License 135) شناخته می‌شود، انجام معاملات مرتبط با فروش، تحویل، تخلیه و واردات گازوئیل با منشأ روسیه را تا ۷ آوریل ۲۰۲۷ مجاز می‌داند.
اندکی پس از صدور این معافیت، قانونی‌بودن آن زیر سؤال رفت؛ زیرا به نظر می‌رسد با «قانون پایان‌دادن به واردات نفت روسیه» مصوب سال ۲۰۲۲ در تعارض باشد. آن قانون، واردات محصولات انرژی روسیه را ممنوع می‌کند.
در اصل، این ممنوعیت تنها زمانی قابل لغو است که رئیس‌جمهور به کنگره گواهی دهد روسیه به توافقی دست یافته که اوکراین آن را پذیرفته باشد و بر اساس آن، نیروهای روسیه عقب‌نشینی کنند و مخاصمات پایان یابند؛ روسیه دیگر تهدیدی فوری علیه هیچ‌یک از اعضای ناتو نباشد؛ و حق مردم اوکراین برای انتخاب آزادانه و مستقل دولت خود به رسمیت شناخته شود. رئیس‌جمهور همچنین موظف است دست‌کم ۴۵ روز پیش از ارائه این گواهی، با کنگره مشورت کند.
روشن است که این شروط محقق نشده‌اند. بااین‌حال، قانون سال ۲۰۲۲ اختیار دفتر کنترل دارایی‌های خارجی را برای صدور مجوزهای عمومی موقت محدود نمی‌کند و کنگره نیز در عمل با محدودیت‌هایی برای جلوگیری از واردات مواجه است.
در نهایت، مسئولیت اجرای این قانون بر عهده وزارت دادگستری است. از آنجا که مهلت قانونی پیگرد نقض تحریم‌ها ده سال است، واردکنندگان ممکن است در دوره دولت‌های آینده وزارت دادگستری نیز با بررسی و پیگرد احتمالی روبه‌رو شوند؛ به‌ویژه اگر دادگاهی تشخیص دهد که مجوز صادرشده از حدود اختیارات دفتر کنترل دارایی‌های خارجی فراتر رفته است.
بااین‌حال، پرسش اصلی همچنان باقی است: آیا شرکت‌ها این خطر را در محاسبات فعلی خود لحاظ خواهند کرد، یا با توجه به حاشیه سود احتمالی، واردات را ادامه می‌دهند؟
بار سنگین رعایت مقررات ممکن است شرکت‌ها را منصرف کند، حتی اگر واردات گازوئیل روسیه قانونی باشد
مانع فوری‌تر برای بخش خصوصی، هزینه و پیچیدگی رعایت مقررات و مدت محدود اعتبار مجوز است.
بانک‌ها باید تصمیم بگیرند که آیا حاضرند در چارچوب ترتیبی که در نهایت موقتی است، پرداخت‌ها را پردازش کنند یا نه. بانک‌های آمریکایی در سال‌های اخیر ارتباط محدودی با روسیه داشته‌اند. با توجه به هزینه بالای بررسی‌های موشکافانه و خطر جریمه، احتمالاً ترجیح خواهند داد همچنان از فعالیت تجاری با روسیه دور بمانند؛ به‌جای آنکه برای انجام تراکنش‌هایی با درآمد اندک، وارد فرایند پیچیده دریافت مجوزها شوند و خود را در معرض خطر قرار دهند.
گروهی از نمایندگان دموکرات مجلس نمایندگان و سنا نیز اخیراً نامه‌هایی به چند بانک بزرگ آمریکایی فرستاده‌اند و هشدار داده‌اند که توافق گازوئیل با بررسی‌های حقوقی و نظارتی دقیق‌تر کنگره روبه‌رو خواهد شد. در این نامه‌ها مشخصاً از بانک‌ها خواسته شده است سوابق و اسناد مربوط به واردات گازوئیل روسیه ذیل معافیت جدید را حفظ کنند.
این اقدام به بانک‌ها پیام می‌دهد که حتی اگر تراکنش‌ها در حال حاضر مجاز باشند، ممکن است در آینده مسئولیت حقوقی بلندمدتی ایجاد کنند. در نتیجه، احتمال آن بیشتر می‌شود که بانک‌ها به‌طور کلی از پردازش تراکنش‌های مربوط به این توافق خودداری کنند.
صنعت دریانوردی نیز با مشکلات مشابهی در زمینه بررسی‌های لازم روبه‌رو خواهد شد. اتحادیه اروپا و بریتانیا همچنان واردات گازوئیل روسیه را ممنوع کرده‌اند. بنابراین، محموله‌هایی که وارداتشان به آمریکا مجاز است، ممکن است برای مالکان کشتی، معامله‌گران یا شرکت‌های بیمه اروپایی همچنان ممنوع باشند؛ بازیگرانی که سهم قابل‌توجهی از تجارت دریایی جهان را در اختیار دارند.
این مشکل از هم‌اکنون درباره نخستین محموله گازوئیل روسیه به مقصد آمریکا مطرح شده است. این محموله با یک نفتکش با پرچم مالت در مسیر آمریکاست. هرچند مجوز عمومی به سقف قیمت اشاره‌ای نمی‌کند، آن کشتی و هر کشتی دیگری که در آینده پرچم یکی از کشورهای اتحادیه اروپا را برافراشته باشد، باید از قوانین اتحادیه تبعیت کند.
این بدان معناست که حمل محموله فقط در صورتی قانونی خواهد بود که گازوئیل با قیمت حداکثر ۱۰۰ دلار برای هر بشکه ــ یعنی در سطح سقف قیمتی تعیین‌شده برای این محصول یا پایین‌تر از آن ــ فروخته شود. اگر اتحادیه اروپا پیشنهاد خود برای ممنوعیت کامل خدمات دریایی مرتبط با نفت خام و محصولات نفتی روسیه را دوباره بررسی کند، کشتی‌های دارای پرچم کشورهای عضو دیگر اصلاً قادر به حمل گازوئیل روسیه نخواهند بود.
از دید واردکنندگان، مجوز عمومی تعریف دقیقی از دامنه اصطلاح «سوخت گازوئیل» ارائه نمی‌دهد. بنابراین، واردکنندگان و شرکت‌های کشتیرانی باید خودشان تعیین کنند که آیا انواع سوخت‌های مرزی و نزدیک به این تعریف، مانند گازوئیل دریایی، نفت گرمایشی و انواع سوخت‌های ترکیبی، مجاز هستند یا خیر.
بررسی پیشینه و وضعیت حقوقی کشتی‌ها نیز همچنان چالشی بزرگ خواهد بود؛ زیرا بسیاری از کشتی‌های ناوگان سایه مرتبط با روسیه تحت تحریم‌های آمریکا، بریتانیا و اتحادیه اروپا قرار دارند. شرکت‌ها ناچارند نه‌فقط خود محموله، بلکه کشتی، مالکیت آن و روابط عملیاتی مربوط به آن را نیز بررسی کنند.
مجموع این الزامات اضافی و محدودبودن تعداد کشتی‌ها و بیمه‌گرانی که امکان مشارکت دارند، می‌تواند هزینه حمل‌ونقل و بیمه را بالا ببرد؛ در نتیجه، قیمت نهایی گازوئیل روسیه افزایش می‌یابد یا فروشندگان ناچار می‌شوند تخفیف‌های بیشتری ارائه دهند.
این مشکل از هم‌اکنون درباره دو کشتی حامل گازوئیل روسیه که قرار است هفته آینده به آمریکا برسند، دیده شده است. یک کشتی به نام «تالیسمن» (Talisman) تحت تحریم‌های آمریکا، بریتانیا و اتحادیه اروپا قرار دارد و کشتی دیگر، «لِروئو» (Leruo)، در فهرست تحریم‌های بریتانیا، اتحادیه اروپا و کانادا است.
تالیسمن مشمول ممنوعیت ورود کشتی‌های مرتبط با روسیه به بنادر آمریکا، بر اساس اعلامیه ریاست‌جمهوری شماره ۱۰۳۷۱، شده است؛ بنابراین اجازه پهلوگیری در بندر آمریکا را ندارد.
انتقال گازوئیل به کشتی دیگری که تحت تحریم نیست، در آب‌های آزاد می‌تواند راه‌حلی احتمالی باشد، اما انتقال محموله از یک کشتی به کشتی دیگر اغلب خود نشانه‌ای هشداردهنده از احتمال دورزدن تحریم‌ها تلقی می‌شود.
حتی اگر اجازه پهلوگیری به تالیسمن داده شود، اپراتورهای بندر و سایر ارائه‌دهندگان خدمات باید بر تفسیری آزموده‌نشده از مجوز عمومی شماره ۱۳۵ تکیه کنند؛ تفسیری که ممکن است این مجوز را شامل کشتی‌های مسدودشده نیز بداند. از آنجا که خود معافیت به این موضوع نپرداخته است، چنین برداشتی خطر حقوقی قابل‌توجهی دارد.
بعید است این کشتی از پوشش بیمه‌ای متعارف و معتبر برخوردار باشد؛ مسئله‌ای که ممکن است مانع رعایت الزامات آمریکا برای نفتکش‌هایی شود که وارد آب‌های این کشور می‌شوند. در نهایت، خریداران و بانک‌ها نیز با خطر حقوقی مواجه خواهند شد؛ زیرا پرداخت هزینه حمل‌ونقل به مالک کشتی، شرکت «سووکومفلوت» (Sovcomflot)، منتقل می‌شود که همچنان تحت تحریم دفتر کنترل دارایی‌های خارجی قرار دارد.
در مجموع، مجوز عمومی شماره ۱۳۵ بار سنگینی از مسئولیت رعایت مقررات را بر دوش بخش خصوصی می‌گذارد. بازیگران بزرگ بازار با توجه به موقتی‌بودن معافیت، احتمالاً تمایل چندانی به مشارکت نخواهند داشت.
معافیت‌های تحریمی پیشین که به‌عنوان ابزار چانه‌زنی به کار رفته‌اند نیز نشان داده‌اند که چنین ترتیباتی ممکن است غیرقابل‌پیش‌بینی باشند. برای مثال، مجوز عمومی «ایکس» که دولت ترامپ در ژوئن امسال صادر کرد، برای مدتی کوتاه فروش نفت ایرانِ مشمول تحریم را مجاز ساخت؛ اما پس از فروپاشی مذاکرات در اوایل ژوئیه، دولت آمریکا آن را لغو کرد.
روسیه واقعاً چه می‌خواهد؟
از این توافق مشخص، هیچ‌یک از دو طرف منفعت اقتصادی چشمگیری به دست نمی‌آورد؛ به‌ویژه با توجه به ابهام‌های حقوقی‌ای که همچنان پابرجا هستند. حجم محموله‌ها محدود است و در دوره‌ای سه‌ماهه، به‌طور متوسط حدود ۱۵۰ هزار بشکه در روز برآورد می‌شود؛ رقمی کمتر از چهار درصدِ چهار میلیون بشکه‌ای که آمریکا هر روز مصرف می‌کند. این درآمد نیز به‌هیچ‌وجه برای حل مشکلات مالی دولت روسیه کافی نخواهد بود.
برای درک آنچه در جریان است، باید به تغییراتی توجه کرد که روسیه اکنون، پس از تضمین توافق گازوئیل، به دنبال آن‌هاست. مسکو طبیعتاً این تغییرات را راهکارهایی بی‌ضرر برای دریافت پول معرفی خواهد کرد؛ اما پیام گسترده‌تری که این اقدامات به بازیگران جهانی می‌فرستند، این است که واشنگتن حاضر است برای رژیم تحریم‌های روسیه استثنا قائل شود.
مجوز عمومی شماره ۱۳۵ در شکل فعلی خود یکی از محدودیت‌های اساسی را حفظ می‌کند: ممنوعیت تراکنش‌هایی که به بانک مرکزی روسیه و صندوق رفاه ملی این کشور خدمات می‌رسانند.
اما دمیتریف، که فرستاده ویژه ولادیمیر پوتین، رئیس‌جمهور روسیه، نیز هست، از این ایده سخن گفته است که نهاد جداگانه‌ای به نام صندوق سرمایه‌گذاری مستقیم روسیه از فهرست تحریم‌ها خارج شود. مقام‌های آمریکایی تأیید کرده‌اند که این درخواست در دست بررسی است.
چنین اقدامی برای اجرای توافق گازوئیل ضرورت مطلق ندارد، زیرا ده‌ها بانک روسی همچنان تحت تحریم نیستند و می‌توانند از غرب تراکنش دریافت کنند. بااین‌حال، فراهم‌کردن مجاری بیشتر برای پردازش پرداخت‌ها، بازپس‌گیری دارایی‌های روسیه را برای مسکو بسیار آسان‌تر می‌کند؛ دارایی‌هایی که از آغاز تهاجم تمام‌عیار روسیه به اوکراین در غرب مسدود شده‌اند.
فراتر از توافق گازوئیل، به نظر می‌رسد دولت ترامپ مایل است چشم‌انداز همکاری اقتصادی را به‌عنوان مشوقی برای کشاندن مسکو به میز مذاکره به کار گیرد.
گزارش‌هایی درباره مجموعه‌ای از پیشنهادها در جریان مذاکرات مطرح شده است: از پروژه‌های مشترک گاز طبیعی مایع (LNG) در قطب شمال گرفته تا پروژه‌های مشترک مراکز داده میان روسیه و آمریکا.
برخی از این ایده‌ها ممکن است دور از ذهن به نظر برسند، اما برخی دیگر احتمال دارد در گفت‌وگوهای دوجانبه جدی‌تر شوند. فروش دارایی‌های خارجی لوک‌اویل، به ارزش ۲۲ میلیارد دلار، ظاهراً پیشرفته‌ترین گزینه در میان این طرح‌هاست. پیشنهاد پیشتاز از سوی کنسرسیومی ارائه شده که نه‌تنها یک سرمایه‌گذار آمریکایی در رأس آن قرار دارد، بلکه شرکت توسعه مالی بین‌المللی آمریکا نیز قرار است سهمی ۱۵ درصدی در آن داشته باشد.
این فروش درآمد قابل‌توجهی برای روسیه ایجاد خواهد کرد؛ هرچند دولت آمریکا پیش‌تر اعلام کرده است که تا زمان پابرجابودن تحریم‌ها، درآمد حاصل از فروش در حسابی محدودشده نگهداری خواهد شد.
پروژه‌های مشترک گاز طبیعی مایع نیز به‌عنوان زمینه‌ای بالقوه برای همکاری مطرح شده‌اند. بنا بر گزارش‌ها، پیش از نشست آلاسکا با پوتین در سال ۲۰۲۵، دولت ترامپ بررسی کرده بود که استفاده از یخ‌شکن‌های هسته‌ای روسیه برای پشتیبانی از توسعه پروژه‌های گاز و گاز طبیعی مایع در آلاسکا، به‌عنوان بخشی از توافقی احتمالی، در نظر گرفته شود.
در همین حال، به نظر می‌رسد روسیه از هم‌اکنون تا حدی در پروژه‌های گاز طبیعی مایع آلاسکا حضور دارد. شرکت «پولار اِل‌اِن‌جی» (Polar LNG)، که در حال توسعه پروژه‌ای در ساحل شمالی آلاسکاست، فناوری و تأمین مالی را از شرکت روسی نوواتک (Novatek) دریافت کرده است؛ شرکتی که بخشی از آن تحت تحریم قرار دارد. نوواتک هفته گذشته اعلام کرد که برای به‌دست‌آوردن سهمی اقلیت در این پروژه اقدام می‌کند.
در مقابل، ایده‌هایی مانند ایجاد مراکز داده مشترک با تأمین انرژی از نیروگاه‌های هسته‌ای روسیه، فعلاً بیشتر پیشنهادهایی به نظر می‌رسند که مسکو برای القای تصویری از گسترش همکاری روسیه و آمریکا در سطح جهانی مطرح کرده است.
چند مورد از این پیشنهادها نگرانی‌های جدی برمی‌انگیزند، اما بعید است هیچ‌کدام به همکاری معناداری تبدیل شوند؛ به‌ویژه از آن رو که بخش خصوصی آمریکا، با توجه به سطح بالای ریسک، احتمالاً تمایلی به مشارکت نخواهد داشت.
بااین‌حال، همین پیشنهادها و شایعات پیامی روشن برای سایر کشورهای جهان دارند: یک مؤسسه مالی در کشور ثالث که تاکنون به دلیل ترس از مجازات دفتر کنترل دارایی‌های خارجی و محروم‌شدن از نظام مالی جهانی مبتنی بر دلار از همکاری با روسیه پرهیز کرده است، اگر ببیند دولت آمریکا از چنین پروژه‌هایی با روسیه حمایت می‌کند، می‌تواند به‌طور منطقی درباره ضرورت ادامه خویشتن‌داری خود تجدیدنظر کند.
مسکو خواهان فضایی است که در آن اجرای تحریم‌ها انعطاف‌پذیرتر و استثناپذیرتر باشد. توافق گازوئیل، هرچند برای قیمت سوخت در آمریکا اهمیتی ندارد، گامی مهم در جهت دستیابی روسیه به همین هدف است.
درباره نویسندگان
چارلز لیچفیلد مدیر بخش آینده‌پژوهی و تحلیل اقتصادی و پژوهشگر ارشد کرسی سی. بویدن گری در مرکز ژئواکونومیک شورای آتلانتیک است.
لایزه دِ کرویف معاون مدیر ابتکار «ابزارهای اقتصادی سیاست خارجی» در مرکز ژئواکونومیک شورای آتلانتیک است.