نویسندگان: استوارت پاتریک و تئودور زاریتسکی |
تصمیم واشنگتن برای حمایت از برخی کارکردهای سازمان ملل و رها کردن سایر بخشها به حال خود، این سازمان را از درون در حال فروپاشی قرار داده است.
در ۲۲ سپتامبر، مجمع عمومی سازمان ملل متحد بحثهای سالانه خود را آغاز میکند و آنتونیو گوترش آخرین سخنرانی افتتاحیه خود را به عنوان دبیرکل ایراد خواهد کرد. او در حالی سخن میگوید که شورای امنیت میان پنج عضو دائم خود دچار شکاف شده؛ شورایی که دو عضو آن در حال انجام جنگهای تهاجمی هستند. با رسیدن درگیریهای بینالمللی به بالاترین سطح خود در هشتاد سال گذشته، حتی گوترش نیز در مورد اینکه آیا سازمان ملل صلاحیت اجرای مأموریت بنیانگذاری خود را دارد یا خیر، تردید دارد: «وقتی صلحی برای حفظ کردن وجود ندارد، ما نمیتوانیم صلح را حفظ کنیم.»
آن صبح، دونالد ترامپ، رئیسجمهور ایالات متحده، که برای ششمین بار به آن تالار بزرگ بازمیگردد، در جایگاه سبزِ نهچندان یکدست، در کنار گوترش حضور خواهد یافت. سپتامبر گذشته، ترامپ سخنرانیای عمدتاً خودستایانه ایراد کرد که کمتر به خاطر وقار آن، و بیشتر به دلیل جلب نظر اقلیتی از آمریکاییها که از پیروی از سازمان ملل سر باز میزنند، در یادها ماند. با وجود اطمینانبخشی ترامپ به گوترش مبنی بر اینکه او «۱۰۰ درصد از سازمان ملل حمایت میکند» و پیامهای بهطور قابلتوجهی منسجم نمایندگان ایالات متحده درباره بازگشت سازمان به «اصول اولیه»، دولت فاقد برنامهای قانعکننده برای نحوه انجام این کار است. ترامپ گلایه کرده که «هرگز حتی یک تماس تلفنی از سازمان ملل برای پیشنهاد کمک» در روند صلحسازیاش دریافت نکرده و گفته است: «سازمان ملل برای ما حضور نداشت.»
در حالی که شورای امنیت آماده انتخاب جانشین گوترش میشود، ایالات متحده باید آماده باشد که نه تنها گوشی را بردارد، بلکه واقعاً با هر کسی که در آن سوی خط است، همکاری کند. رویکرد فعلی و گزینشی رئیسجمهور در تعامل با سازمان ملل، روند نابودی کارکردهای صلح و امنیت این سازمان را تسریع کرده است. نجات این وضعیت مستلزم آن است که مقامات ارشد دولت بر سر استراتژیای برای احیای مأموریت سازمان ملل، چه در هسته مرکزی و چه در حاشیه آن، به توافق برسند.
در هسته مرکزی
حفظ صلح و امنیت بینالمللی تنها وظیفه گوترش یا دهها هزار نیروی حافظ صلح سازمان ملل که در دهها کشور مستقر هستند، نیست. این وظیفه میان ارگانهای مختلف سازمان ملل پخش شده که هرکدام کارکرد خاص خود را دارند: شورای امنیت، دبیرخانه، مجمع عمومی و دیگران. این اجزای نظم پس از جنگ، که با ریاضت اقتصادی ضربه خورده و با تمسخر کبود شدهاند، همچنان توسط کسانی که معتقدند صلح تنها با کنار هم نگه داشتن آنها حفظ میشود، به کار گرفته میشوند. مشکل امروز این است که قدرتهای بزرگ، این ارگانها را فراتر از حد طراحیشان تحت فشار قرار دادهاند و بدنه سازمان در اطراف آنها در حال تجزیه است.
شورای امنیت مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت را بر عهده دارد، اما تنها تا جایی که اعضایش اجازه دهند، اعمال قدرت میکند. سال گذشته، این شورا کمترین تعداد قطعنامهها را در سی و پنج سال اخیر تصویب کرد که بخشی از آن به دلیل چهار وتو بود؛ دو وتو توسط ایالات متحده که حتی از پذیرش محدودیتهای جزئی برای وتو خودداری کرده است، در حالی که فرانسه و بریتانیا اکنون در موارد جنایات جمعی از آن پیروی میکنند. بهطور فزایندهای، کارشکنیهای گزینشی تعریف میکند که شورا چگونه از قدرت خود برای اتخاذ تصمیمات الزامآور و صدور مجوز استفاده از زور استفاده میکند.
دولت ترامپ همچنین از کرسی دائم خود برای سوق دادن مأموریتهای حافظ صلح سازمان ملل به سمت تعطیلی، نه موفقیت، استفاده میکند. برای مثال، در سودان جنوبی، ایالات متحده بر معیارهای سیاسی به عنوان شرط تمدید مأموریت پافشاری کرد که منجر به اولین درگیری بر سر ادامه مأموریت در پانزده سال اخیر شد. در عین حال، ایالات متحده از رژیمهای تحریمی مانند تحریم تسلیحاتی و مسدودسازی داراییها حمایت میکند، اما در حالی که نظارت آنها را تضعیف میکند، به جای اصلاح، دورشان میزند؛ همانطور که دولت بایدن در سال ۲۰۲۴، پس از وتوی تمدید معمولِ پانل کارشناسان تحریمهای کره شمالی توسط روسیه، جایگزینی برای آن ایجاد کرد. این گزینشگری به خودِ فرماندهی نیز گسترش مییابد، چرا که شورا بهطور فزایندهای اختیار را به ائتلافهای منطقهای واگذار میکند. برای مثال، ایالات متحده در سال ۲۰۲۳ رأی داد تا اتحادیه آفریقا با پشتوانه مالی سازمان ملل، نیروهای خود را رهبری کند، اما سپس در سال ۲۰۲۵ از تأمین مالی کافی برای مأموریت در سومالی جلوگیری کرد. اکنون ایالات متحده از شکل دیگری از برونسپاری در هائیتی حمایت میکند، جایی که لابی کرده تا نیروها برای «نیروی سرکوب باندها» (Gang Suppression Force) که توسط سازمان ملل اداره نمیشود، با هواپیما منتقل شوند.
شورای امنیت از سال ۲۰۱۴ مجوز مأموریت جدیدی برای حفظ صلح صادر نکرده است — نتیجه کمترین تعداد درگیریهایی که در دهههای اخیر به توافقات مذاکرهشده ختم شدهاند — که دبیرخانه را ناچار به حفظ مأموریتهای میراثی کرده است. حفظ صلح بهطور قابلتوجهی مؤثر و ارزان باقی مانده، با این حال مستقیمترین هدف کاهش بودجههای آمریکایی بوده است. دولت ترامپ به دنبال به صفر رساندن سهمیه اجباری خود بود و حدود ۸۰۰ میلیون دلاری را که قبلاً تخصیص داده شده بود، لغو کرد که منجر به کاهش یکچهارم نیروهای حافظ صلح شد. اخیراً، دولت حدود یکسیام از بدهیهای معوقه خود به نیروهای حافظ صلح را پرداخت کرد و مابقی را به «۱۰ درصد کاهش در مأموریتهای طولانیمدت و ناکارآمد حافظ صلح» و همچنین یکسوم از بدهیاش به بودجه عادی سازمان ملل گره زد — مبلغی که برای تضمین رأیاش در مجمع عمومی کافی است.
مأموریتهای سیاسی ویژه سازمان ملل در سومالی، یمن و دیگر نقاط بهصورت تکهتکه تأمین مالی میشوند و در معرض کاهش بودجه قرار میگیرند، حتی در حالی که تأمین مالی پیشبینیپذیر امکانپذیر است. واشنگتن از تثبیت آنها سخن میگوید اما در برابر گسترش مدلهایی مانند مشارکتهای ارزیابیشده جدیدِ «صندوق ایجاد صلح» مقاومت کرده است. این وضعیت زمانی مضحکتر میشود که کارها متواضعانهتر اما همچنان حیاتی میشوند، مانند خدمات مینزدایی سازمان ملل: ایالات متحده از سال ۱۹۹۳ معمار پاکسازی جهانی مین بوده، اما در ژانویه ۲۰۲۵ این رهبری را یکشبه پایان داد، چرا که هیچکس فکر نکرد آن را از مسدودسازی کلی کمکهای خارجی مستثنی کند.
در حاشیه
دورتر از هسته مرکزی، ماشینآلات بهظاهر غیرسیاسی بشردوستانه سازمان ملل، کاری را انجام میدهند که سیاست در انجام آن شکست خورده است. استفاده گاهبهگاه گوترش از «دفاتر خوب» خود برای پیشگیری و میانجیگری در درگیریها، یکی از ناامیدیهای بزرگ دوران تصدی او بوده است. در عوض، دبیرکل توجه خود را بیش از پیش به کاهش رنج انسانی در جنگ معطوف کرده و انبوهی از آژانسهای سازمان را برای هماهنگی کمکها، تأمین غذا، فراهم کردن مراقبتهای بهداشتی و سرپناه، و حمایت از آوارگان بسیج کرده است. در غیاب فرآیندهای واقعی صلح، امدادگران بشردوستانه بهطور فزایندهای فراخوانده میشوند تا شکاف را پر کنند و اجزا را کنار هم نگه دارند.
با این حال، حمایت دولت ترامپ از امداد اضطراری همچنان ناهمگون و غیرقابل پیشبینی است. بودجه بشردوستانه ایالات متحده برای سازمان ملل در سه سال اخیر حدود چهارپنجم کاهش یافته است، حتی در حالی که ایالات متحده مبلغ ۳.۸ میلیارد دلار را تحت توافقی که غزه، یمن و افغانستان را مستثنی میکند، از طریق «دفتر هماهنگی امور بشردوستانه» ارسال میکند. ایالات متحده یک مقام «اول آمریکا» را برای رهبری «برنامه جهانی غذا» نامزد کرد، حتی در حالی که واشنگتن حدود نیمی از حمایتهای قبلی خود (۲.۶ میلیارد دلار) را قطع کرده است و با وجود اینکه در سال ۲۰۱۸ از قطعنامه شورای امنیت که گرسنگی، در صورت استفاده به عنوان ابزار جنگ، را به عنوان یک نگرانی صلح و امنیت طبقهبندی میکرد، حمایت کرده بود. «کمیساریای عالی پناهندگان»، که در هر بحران بزرگ آوارگی، حمایت و بازگشت را همراه با مأموریتهای حافظ صلح هماهنگ میکند، مجبور شده یکسوم هزینههای خود را کاهش دهد — اما حتی آن در برابر ممنوعیت بودجه ایالات متحده (که احتمالاً دائمی خواهد شد) برای «آژانس امداد و کار سازمان ملل برای پناهندگان فلسطینی» (UNRWA)، که ستون فقرات امدادرسانی در غزه است، ناچیز است.
صلح «انتخابی» (بهصورت منو)
این گزینشگری — تغذیه برخی کارکردها و رها کردن برخی دیگر به حال خود — توانایی سازمان ملل در انجام اصول اولیه خود را تضعیف کرده و در عمل آن را از درزها از هم میگسلد. مقامات دولت عملاً به این تناقض اعتراف کردهاند. مارکو روبیو، وزیر امور خارجه، میگوید ایالات متحده قصد دارد سازمان ملل را به «ابزاری مؤثر برای پیشبرد صلح» تبدیل کند. با این حال، ابتکار پرچمدار دولت، طرح صلح غزه، بهموازات آن از طریق «شورای صلح» اجرا شد و روبیو نتوانست بگوید که آیا هرگز از طریق اقتدار شورای امنیت هدایت خواهد شد یا خیر: «ما تصمیم نگرفتهایم. شاید. نمیدانیم.»
مطمئناً، ترامپ بهسختی رویهای را میشکند؛ او هر زمان که راحت باشد به دنبال تأیید شورای امنیت است. هر دولتی از زمان پرزیدنت هری ترومن حداقل یکبار به دنبال مُهر مشروعیت شورا بوده است. در دوره اول خود، ترامپ «توافقنامه دوحه» با طالبان را به شورا آورد که قطعنامهای در استقبال از آن تصویب کرد. در دوره دوم خود، حتی در حالی که ریاست «شورای صلح» خود را بر عهده داشت، ترامپ برای تأیید طرح بیستمادهای صلح غزه به شورای امنیت بازگشت.
کشورهای کمی به اندازه ایالات متحده در موقعیت بهتری برای گرفتن تأییدیه شورای امنیت هستند. همین امر استراتژی دولت در قبال سازمان ملل را بسیار خودتخریبگر میکند. اعتبار داراییای است که تمام میشود؛ جمعآوری آن کندتر از خرج کردن آن است و گرفتن مُهر مشروعیت بدون سرمایهگذاری مجدد در نهادی که آن را صادر میکند، باعث میشود در آینده ابزار کمتری برای بهرهبرداری در اختیار ایالات متحده باشد.
ایالات متحده دیده است که وقتی آن اعتبار از بین میرود چه اتفاقی میافتد. در سال ۲۰۲۰، پس از شکست در رأیگیری برای تمدید تحریم تسلیحاتی ایران، دیپلماتهای آمریکایی تلاش کردند مکانیسم بازگشت تحریمها (اسنپبک) را فعال کنند که دولت ترامپ دو سال قبل با خروج از توافق هستهای ایران از دست داده بود، و سیزده عضو از پانزده عضو شورای امنیت از رفتار با ادعای آمریکا به عنوان یک امر مشروع خودداری کردند. خود توافق هستهای ایران مورد نقض است — متنی که با همکاری روسیه و چین نوشته شد و در عرض یک هفته به اتفاق آرا تصویب شد — و استانداردی است که هر توافق آینده با ایران با آن سنجیده خواهد شد.
تجزیه
صداقت ترامپ در امتناع از یارانه دادن به آنچه نمیخواهد، در عین حفظ مشروعیت ناشی از شورا نهفته است. خطای او در این است که آن مُهر تأیید را از سیستمی که از آن پشتیبانی میکند، جداشدنی میداند.
گزینشگری عادتی منحصراً آمریکایی نیست — حمله روسیه به اوکراین در سال ۲۰۲۲ شاید آشکارترین مورد از نشستن یک متجاوز در رأس نهادی باشد که قرار است جلوی او را بگیرد — اما بیتوجهی ایالات متحده به همان ممنوعیت، این حس را عادی میکند که [این قوانین] هیچکس را ملزم نمیکند. در این محیطِ سهلگیرانه از معافیت از مجازات و خشونت، بازیگران جدیدی از قدرتهای متوسط در حال ظهور هستند (از جمله ترکیه و پاکستان)، و آنها در حال انتخاب بخشهایی از سازمان ملل هستند که برای اهداف دیپلماتیک خود به کار بگیرند و مابقی را به حال خود رها کنند. بهطور موازی، کشورهای دیگر در حال انتخاب این هستند که کدام تلاشهای صلح را تقویت کنند. برای مثال، لبنان در حال حاضر برای جایگزینی مأموریت طولانیمدت حافظ صلح که شورا تحت فشار مداوم ایالات متحده به شروع کاهش آن رأی داد، به دنبال استقرار دوجانبه از ایتالیا، فرانسه و اسپانیا است.
سازمان ملل نه آنقدر در حال افول، که در حال تجزیه است — آنچه یک مرکز همهکاره برای صلح و امنیت بود، در حال تبدیل شدن به مجموعهای از مغازههای کوچک است. این اولین بار نیست که چنین اتفاقی میافتد. ماشینآلات «جامعه ملل» برای پناهندگان و بهداشت، از بیربط بودن خود جان سالم به در بردند و قبل از آنکه جامعه ملل حتی منحل شود، بهطور کامل در سازمان ملل جذب شدند. سؤال امروز این نیست که آیا گزینشگری و ابزارگرایی برای سازمان ملل مرگبار خواهد بود یا خیر، بلکه این است که کدام قطعات میتوانند از کل آن جان سالم به در ببرند، زیرا تقاضا برای هر یک بهطور مستقل از این مجموعه باقی میماند.
«مجمع عمومی»، که از سال ۱۹۵۰ با اصرار ایالات متحده برای پشتیبانی از شورای امنیتِ در حال عقبنشینی قدرت گرفته است، ممکن است بار بیشتری از این فشار را تحمل کند — قطعنامه سال ۲۰۲۳ آن که خواستار آتشبس بشردوستانه در غزه بود، واضحترین مورد اخیر از گام برداشتن آن در جایی است که شورا شکست خورد. قطعاً «ابتکار وتو» — که توسط لیختناشتاین کوچک برای الزام هر عضو دائمی که از وتوی خود استفاده میکند به توضیح دادن به صحن علنی رهبری میشود — نشاندهنده مجمع عمومیای است که هنوز نفس میکشد.
راه پیش رو
احیای وعده صلح سازمان ملل به معنای رفتار با آن به عنوان چیزی فراتر از مجموعِ درخشانترین بخشهای آن است، و تنها به دنبال گرفتن مُهر تأیید شورای امنیت بودن، به معنای ریاست بر یک سازمان مللِ توخالی است. نشانه آن این خواهد بود که ترامپ اعتراف میکند کدام کارکردها ارزش پرداخت هزینه را دارند، اگر اصلاً کارکردی وجود داشته باشد. ایالات متحده حدود ۴ میلیارد دلار به سازمان ملل بدهکار است؛ بدهیهایی که گوترش هشدار میدهد سازمان را به آستانه «فروپاشی مالی قریبالوقوع» کشانده است. بازگشت به «اصول اولیه» شعاری است که جایگزین استراتژی نمیشود. توافق بر سر اینکه سازمان ملل باید صلح و امنیت را حفظ کند، همچنان مستلزم آن است که افراد در وزارت امور خارجه و دیپلماتهای آمریکایی مستقر در نیویورک و ژنو، حسابرسی واقعی انجام دهند که کدام اهرمهای تعامل به آن هدف خدمت میکنند و شایسته حمایت ایالات متحده هستند. کاهشهای بیرویه، بیش از آنکه صرفهجویی کنند، برای ترامپ قبل از ترک دفتر هزینه خواهند داشت — و او همین حالا هم به دلیل از دست دادن متحدان، از دست دادن اعتماد و از دست دادن اهرم فشار، در حال پرداخت بهای آنهاست.
منبع: Carnegie Endowment — The UN Isn’t Declining; It’s Decomposing
تاریخ انتشار: ۱۷ سپتامبر ۲۰۲۶ | منبع: کارنگی